一、編制背景

      全國碳排放權交易市場以發(fā)電行業(yè)為突破口，于 2021 年 7 月正式啟動上線交易，目前已經順利完成兩個履約周期（2019—2020 年度，2021、2022 年度），成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。經過三年的發(fā)展，市場總體運行平穩(wěn)，制度體系日趨完善，數據質量全面改善，以碳市場為核心的中國碳定價機制正在形成。但是，與黨中央、國務院的要求和期待相比，全國碳排放權交易市場建設仍存在不足，突出表現在市場當前僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，參與主體高度同質化導致市場活躍度低，市場機制作用未能充分發(fā)揮，與歐盟等覆蓋多個行業(yè)的成熟碳市場差距較大。

       黨中央、國務院已就擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍（以下簡稱擴圍）工作作出明確部署。我部圍繞擴圍工作，采用企業(yè)調研、專家咨詢等方式開展深入調查研究，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻、數據質量基礎、應對國際碳壁壘等因素，對鋼鐵、建材、有色金屬、石化、化工、造紙和航空等重點行業(yè)納入碳市場的成熟程度進行全面評估，科學確定了各行業(yè)納入市場的時間表、路線圖。根據評估結果，建材（水泥）、鋼鐵、有色金屬（電解鋁）行業(yè)基礎條件成熟，可從 2024 年度起納入全國碳排放權交易市場管理，屆時全國碳排放權交易市場覆蓋排放量占全國總量的比例將達到約 60%。據此，我部編制了《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》）。

      此外，在形成擴圍實施路線圖的同時，我部進一步夯實了水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)擴圍的數據基礎、制度基礎和硬件基礎。目前各項準備工作已基本就緒。

二、主要內容

       《方案》包括總體要求、工作目標、實施重點排放單位名錄管理、開展核算報告核查、實施配額管理、保障措施等共 6 部分內容、13項重點任務?？傮w要求部分明確了擴圍工作的總體要求，提出了堅持穩(wěn)中求進、協(xié)調協(xié)同、降碳導向、公平公開的原則。工作目標提出啟動實（2024—2026 年）和深化完善（2027 年—）兩個階段，積極穩(wěn)妥推進水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)全國碳排放權交易市場建設，并明確了每個階段的具體目標。實施重點排放單位名錄管理部分提出了確定管控范圍、確定重點排放單位、做好系統(tǒng)開戶等 3 項重點任務，對名錄管理工作進行了全面部署。開展核算報告核查部分提出了制定核算報告與核查技術規(guī)范、組織開展月度存證、組織開展年度報告核查等 3 項重點任務，明確各項工作的責任單位、操作流程。實施配額管理部分提出了制定年度配額總量和分配方案、開展配額發(fā)放清繳交易等 2 項重點任務，明確了配額分配的主要思路，規(guī)定了配額管理各環(huán)節(jié)的關鍵要素、工作流程。保障措施部分提出了加強組織領導、強化能力建設、強化監(jiān)督執(zhí)法、做好跟蹤評估、加強宣傳引導等 5 項重要任務，明確了各項任務的具體要求。

三、需要說明的問題

（一）關于《方案》的總體考慮?？紤]到新納入市場的重點排放單位需要經歷一段時間掌握規(guī)則、熟悉市場、提升管理能力，《方案》提出分兩個階段推動市場建設，確保擴圍工作積極穩(wěn)妥有序進行。在啟動實施階段，以夯實三個行業(yè)碳排放管理基礎、推動重點排放單位熟悉市場規(guī)則為主要目標，通過 2—3 年的建設運行，有效夯實碳排放數據質量基礎，提升各類主體參與能力，實現平穩(wěn)啟動擴圍。建立完善水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)名錄、數據質量、配額、交易管理制度，完成三個行業(yè)首次履約工作。推動重點排放單位熟悉核算報告核查、配額分配、市場交易規(guī)則，逐步樹立“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，提升碳排放管理能力。配額采用強度控制思路，實行全部免費分配，部分先進企業(yè)獲得收益，部分落后企業(yè)付出成本，大多數企業(yè)配額盈虧基本持平，盈虧金額占企業(yè)經營收益比重較小。在深化完善階段，強化激勵約束程度，促進低碳技術創(chuàng)新發(fā)展和碳排放資源在更大范圍內優(yōu)化配置。

（二）關于覆蓋范圍。在門檻方面，綜合考慮管理成本、行業(yè)降碳路徑等因素，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)與發(fā)電行業(yè)相同，仍為年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸二氧化碳當量。在管控氣體種類方面，考慮到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結合各行業(yè)溫室氣體排放特點，發(fā)電、水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業(yè)的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。在排放范圍方面，考慮到與國際碳市場規(guī)則對接，水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)均僅管控因使用化石能源等直接產生的溫室氣體排放。

（三）關于配額分配。在啟動實施階段，采用強度控制的思路實施配額免費分配，企業(yè)所獲的配額數量與產品產量（產出）掛鉤，不預設配額絕對總量，不限制企業(yè)產能，產品產量（產出）越大、配額量越多；采用績效評價法，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理，碳排放強度低的企業(yè)可通過配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本，整個行業(yè)配額基本盈虧平衡；充分考慮納入初期企業(yè)不熟悉規(guī)則、數據質量基礎不牢靠的現狀，按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業(yè)的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。在深化完善階段，配額分配方法由績效評價法逐步轉向基準法，對標行業(yè)先進水平，建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制，推動單位產出碳排放不斷下降。

（四）關于數據質量。一是強化數據分級分類管理。以簡化核算方法、降低數據風險為導向，堅持分類施策，基于不同行業(yè)排放特征、不同企業(yè)能力水平特點，通過實測、缺省等差異化方法獲取碳排放核算的關鍵參數。對開展實測難度大且易引發(fā)數據質量風險的參數給出缺省值，要求實測過程全流程視頻監(jiān)控且實驗室通過中國合格評定國家認可委員會（CNAS）認可。二是實施關鍵參數月度存證。參照發(fā)電行業(yè)做法，要求企業(yè)對關鍵參數進行月度存證，利用區(qū)塊鏈、大數據等智能化手段及時發(fā)現異常數據。三是建立完善三級聯(lián)審機制。施行“國家—省—市”三級聯(lián)審制度，從源頭對化石能源消費量等關鍵參數進行嚴格把關，將數據問題消滅在“萌芽”階段。四是強化監(jiān)督執(zhí)法及能力建設。強化碳排放數據質量監(jiān)督執(zhí)法，對發(fā)現問題拉單掛賬分類處理，嚴厲打擊違法違規(guī)行為。通過專項培訓推動企業(yè)熟練掌握核算報告與核查規(guī)則，全面提升企業(yè)碳排放管理能力與意識，不斷提高碳排放數據質量。五是創(chuàng)新核算方法。不斷提高并細化工序層級活動數據計量、核算、核查要求，推動企業(yè)開展燃料、原輔材料高質量實測，探索開展溫室氣體排放在線監(jiān)測，推動行業(yè)企業(yè)安裝在線監(jiān)測設備，以監(jiān)測數據校核核算結果。通過上述舉措，全面建立完善可滿足分工序實施基準線法的碳排放數據管理體系，提升數據的完整性、準確性，為市場平穩(wěn)健康發(fā)展奠定基礎。